市场经济的概念
国企改革三年行动方案的方向很明确，即国企市场化改革。
图/视觉中国
文丨本刊记者 张乐
2020年底的中央经济工作会议确定2021年要抓的重点任务之一全面推进改革开放时，提及要深入实施国企改革三年行动。此外，国企改革三年行动在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》以及2021年的《政府工作报告》中也均有提及，其重要性可见一斑。前者提出，要深化国资国企改革，做强做优做大国有资本和国有企业。加快国有经济布局优化和结构调整，发挥国有经济战略支撑作用。加快完善中国特色现代企业制度，深化国有企业混合所有制改革。健全管资本为主的国有资产监管体制，深化国有资本投资、运营公司改革。2021年的《政府工作报告》提出，要深入实施国企改革三年行动，做强做优做大国有资本和国有企业。深化国有企业混合所有制改革。
“国企改革是在两个大的背景下应运而生：一方面是国企经过这些年的发展，早期的改革红利已经逐步消失，出现产能过剩、效益滑坡等问题，要提高自身的效率、增强其综合能力。另一方面是国企的外部环境。国际层面，面对国家间的贸易摩擦，一些国家指责我国国企有大量补贴，这对于竞争国际环境中的我国是不利的。国内层面，和民企相比，国企更容易获得税收补贴、研发津贴、产业政策扶持及其他政策优惠。而且我国的民营企业长期以来无法得到和国企一样的优惠政策，发展过程中也遇到一些瓶颈。不论是国企自身的问题还是来自国内外的因素，都对国企改革提出更高的要求。”中国人民大学财政金融学院教授郑志刚在接受《中国经济评论》记者采访时表示。
经济学家向松祚在接受本刊采访时表示，欧美国家对中国国有企业的批评主要有以下几点：一是他们认为中国的国有企业享受很多优惠政策，包括在市场准入、信贷资源获得、特殊经营牌照的获得等方面。在他们看来国有企业是有特权的。二是他们认为政府潜在地给予国有企业各种补贴。三是他们认为国有企业享受的各项优惠政策实际上存在着对民营企业的歧视，即所谓国进民退的问题。欧美国家对中国国有企业的批评也是它们不承认中国市场经济地位的主要理由之一。
西方为什么不承认中国的市场经济地位？
“对于市场经济，经济学并没有提供一个标准答案，一般而言，市场经济的定义包括三个维度，即私有产权的保障、公平的市场竞争、法制的健全和完善，这是大家基本的共识。如何理解其中的每个维度，每个经济学者的看法也有差异。”向松祚说，美国的经济学者把市场经济定义为混合经济，一方面有看得见的手，更主要地也有看不见的手，经济体系的资源配置是这两只手综合运用的结果，看不见的手是指价格机制，看得见的手主要是指政府的宏观政策。向松祚表示，如果用古典亚当·斯密时代的定义来判断市场经济，如今没有一个国家完全符合市场经济的定义，每个国家都可以称为是混合经济，都是看不见的手和看得见的手相结合的结果。如果用市场经济的三个维度来衡量，每个经济体和市场经济也都有很大差距。市场经济体制的运行模式是从英国、欧洲和美国等国家发展起来的，包括经济学这一学科，所以在决定什么是市场经济方面，这些国家拥有的话语权比其他国家更多。现今全球接受的经济学思维都是来自欧美等国，所以通常人们会以欧美的标准，特别是美国的标准来判断一个经济体是否是市场经济。这当然不一定完全正确，但这是历史的一个现实。“当今世界绝大多数的经济学者，依据客观理性的判断，他们认为中国已经基本形成了一套市场经济体制。当然我国的市场经济和欧美有很大不同，这个不同是由历史进程所决定的，也是由中国特殊的国情所决定的。”向松祚说，欧美在发展早期主要是市场经济，企业的自由竞争是主要力量，政府逐渐介入形成混合经济；而中国在改革开放以前是高度集中的计划经济体制，改革开放后逐渐放权让利，鼓励乡镇企业和私营企业的发展，让市场竞争和价格机制逐渐发挥作用，即先是有政府这一强大的看得见的手，而看不见的手是慢慢长出来的。对外经济贸易大学教授崔凡在接受本刊采访时从国际经贸规则的角度对市场经济进行了解读。崔凡表示，市场经济从概念上来讲是指市场在资源配置中起决定性作用的经济。由于德国、美国等国家和中国的市场经济体制的模式有很大不同，世界贸易组织和区域经贸协定中并没有一个具有普遍效力的对市场经济的定义，各国一般是通过国内法对市场经济有一些界定标准。如果把美国、欧盟和日本等发达国家界定的市场经济标准全盘引入世贸组织的规则，世贸组织的规则体系可能将远远超出贸易范畴，也可能使得很多发展中国家因为难以达到标准而面临贸易方面的歧视。中国和西方国家的经济制度在所有制和分配体制方面有重要差别，但是在市场经济体制方面，虽然存在模式上的差异，但是很难讲中国在哪一条规范上和其他国家有重大不同：比如补贴，中国的一些商品有相应的补贴，但是美国和欧盟在内的其他国家也有补贴，如欧盟和美国关于空中客车和波音的飞机补贴案，美国告欧盟补贴空中客车公司，欧盟告美国补贴波音公司，世贸组织判这两个案件的被告方都输了。大家不要以为美欧等发达“市场经济体”不搞补贴，其实世贸组织的补贴与反补贴规则就是在与美欧为主的发达国家长期的补贴和反补贴博弈过程中逐渐建立起来的。到2021年一季度止，世贸组织一共有132个涉及补贴和反补贴规则的案件，其中美国为被告的案件有42个，欧盟20个，如果欧盟加上成员国单独被告的案例，一共是26个，相比之下中国一共被告的次数是17个。比如产业政策，欧盟的很多产业政策都是施加干预的，美国对互联网、现代科技也有大量的产业干预政策。不管是补贴还是产业政策，都不能说明中国和他们有根本的区别。比如国有企业，美国也有央企，也有二十多家联邦政府控制的企业；有的北欧国家国有企业在经济中的比重比中国还高；新加坡的两大主权财富基金淡马锡投资控股公司与新加坡政府投资公司，都是政府控制的基金，世界各地都有它们的投资身影；法国以前国有企业在经济中的比重很高，后来慢慢地私有化。“市场经济没有公认的标准，每个国家有每个国家的特点，但不同国家都需要尊重共同的国际规则，例如世界贸易组织的规则。”崔凡表示，一个国家市场经济的发展程度和该国的发展阶段也是相关的，就像1994年关贸总协定第18条所规定的，对发展中国家一个很重要的优惠待遇就是给予政府更大的政策空间，从而政府可以通过一些干预来促进发展。崔凡表示，现在国际上一个不好的倾向是对非市场经济问题的泛化。原来世贸组织并没有市场经济概念的条文，中国当时加入世贸组织时签署的入世议定书第15条中国做了一个承诺，考虑到中国还在不断市场化的过程中，如果其他国家根据其国内法，认为中国是一个非市场经济国家，在反倾销问题上可以对中国有一些特别的政策，即替代国做法，这是当时中国加入世贸组织的一个入门费。这个规定的有效期是15年，但是15年结束后美国、欧盟等国家还在执行这样的标准，实际上是不符合中国入世议定书上该条文的规定。“而且现在一些国家不但将这样的标准应用到反倾销方面，甚至以非市场经济为借口实施毒丸条款，比如美墨加协定里出现的毒丸条款，如果美国、墨西哥、加拿大中任一个国家比如美国认为中国是非市场经济，那墨西哥或加拿大要和中国签订自贸协定的话就必须提前通知美国，如果美国不同意其中的条款，自贸协定很有可能无法签订。甚至有的国家海关不相信来自其认定的非市场经济国家的商品报价，会用单独的海关估价估出一个很高的进口价格，从而变相提高关税。这些情况是近几年开始出现的，等于是将非市场经济的概念泛化了。”崔凡进一步说。向松祚表示，中国特色社会主义市场经济和欧美的市场经济相比，有一些特点：一是中国的经济体系中，国家在土地、矿产等关键和战略要素资源的配置以及一些关键性战略产业方面发挥着支配和主导作用。二是中国的国有企业，特别是大型国有企业，在关键战略性产业里仍发挥着支配和主导作用，国家给予国有企业大量的扶持措施。三是我国银行和金融机构基本上是由政府独资或控股。这三个特征是我国和欧美市场经济本质上的不同，也是现在一些欧美国家不愿意承认中国市场经济地位的主要理由，更是欧美对中国进一步深化改革、对外开放的期望和要求所在。前几年美国特朗普政府和中国的贸易战中提出的很多要求都与这三方面相关，其中一个焦点就是国有企业体制机制和国有企业改革问题。国企改革三年行动改什么？
《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》于2020年6月30日由中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过，主要聚焦完善中国特色现代企业制度、推进国有资本布局优化和结构调整、积极稳妥推进混合所有制改革、健全市场化经营机制、形成以管资本为主的国有资产监管体制、推动国有企业公平参与市场竞争、推动一系列国企改革专项行动落实落地、推动党建工作与企业生产经营深度融合等8个方面的重点任务。2021年2月23日国务院新闻办公室举行的国企改革发展情况新闻发布会上，国务院国有资产监督管理委员会主任郝鹏表示，“十三五”期间，国有企业改革在三方面取得了历史性突破，包括全面完成公司制改制从根本上确立企业独立市场主体地位，首次实现了国有企业的功能分类实现分类改革、分类监管、分类发展，以及总体解决企业办社会和历史遗留问题，有力解决了长期以来政企不分、社企合一等问题。此外，国企改革在建设中国特色现代企业制度、健全市场化经营机制、混合所有制改革、国有经济布局优化和结构调整、完善国有资产监管体制方面取得了实质性进展。郝鹏进一步表示，2021年是国企改革三年行动的攻坚之年、关键之年，力争年底实现国企三年攻坚任务的70%，推动国有企业改革三年行动取得决定性成效。“国企改革三年行动要解决的核心内容是通过改革转换国企的经营机制让其拥有借贷法人的治理架构。主要涉及经营机制的转化和公司治理制度的完善，具体包括产权明晰、市场化的用人机制、与绩效相挂钩的市场化薪酬和激励制度，经营机制选择上更加灵活（市场导向的经营机制），建立规范的公司治理制度。”郑志刚告诉记者。国有企业重组是国企改革的一个重要内容。“十三五”期间，我国加快推进国有资本布局优化和结构调整，完成24家中央企业的重组，新组建和接收5家企业，中央企业的数量从“十二五”末的106家调整到97家。国务院国有资产监督管理委员会秘书长彭华岗在2月23日国新办新闻发布会上表示，下一步将推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业领域集中，加大对国防军工、能源资源粮食供应、骨干网络、新型基础设施等领域的投入；补齐产业链供应链短板，提升供应链保障能力和产业体系抗冲击能力；推动创新资源的整合协同，加快突破一批行业共性技术和关键核心技术；切实解决部分央企之间的产品相似、资源分散、重复建设等问题，形成资源合力。混合所有制改革是国有企业改革的重要组成部分。郑志刚认为，现在国企混改中出现了两种认识误区，一是将两家国资企业合并到一起，二是很多企业在混改过程中简单地引进基金、使投资结构多样化，这样就简单地认为完成了混改。这些都不是真正意义上的混改。国企混改的关键问题有两个：一是如何通过公司治理制度设计，使民资背景的战投愿意参与到国企的混改中，真正解决国企和民资的激励相容；二是如何实现产业集团向国有资本投资公司的转型，真正实现国有资本监管体系从“管企业”向“管资本”转化。“混改的道路未来肯定还会有反复，还需要未来社会各界形成共识，从国企的长期发展绩效来建立长效机制，思考理解如何解决国企真正面临的问题。”郑志刚说。崔凡认为，国企改革三年行动方案的方向很明确，即国企市场化改革。这不仅是完善社会主义市场经济体制的要求，在当前《中欧投资协定》谈判完成和我国正在积极考虑加入CPTPP的背景下，这一点尤为重要。我国已经完成谈判还未签署的《中欧投资协定》里有一系列关于国企的规则如确保国有企业在经营中进行商业考虑、遵守非歧视待遇要求，这些要求都是市场经济的客观要求，将来签署后我们就会遵守；积极考虑加入的CPTPP也有专门的国企章节，其纪律更加严格，其中界定的国家以及国家拥有或控制的组织对国企的非商业援助实际上是一种广义的补贴，CPTPP就此界定了严格的纪律。这种情况下我们还明确表示要积极考虑加入，说明我们很有可能接受这样一套更加严格的纪律，这些纪律也体现了竞争中性的原则，即国有企业应遵循与私营企业相同的市场竞争规则，不能凭借其与政府之间的关系获得优于其他市场参与者的特殊竞争优势。“实际上国企三年改革目标和我们积极考虑希望加入或签订的这些条约的要求是相当一致的。”崔凡说。向松祚认为，国有企业改革三年行动方案有一些要点非常重要：一是市场化应该始终是国有企业改革的基本方向。国有企业必须和其他企业站在同一起跑线上，接受公平、公开、公正的市场竞争约束，真正做到竞争中性。二是要建立和完善国有企业市场化的治理机制。中国的企业如果要成为国际化的跨国公司，就必须按照公司法、证券法和国际惯例等的要求，真正建立完善的国有企业治理机制。三是从国家的角度来看对国有企业的改革应逐步从管企业转向管资本，要充分借鉴淡马锡模式，通过资本的方式来将国有企业做大做强。通过管资本的方式引导企业投向国家所需要的产业，服务国家的战略发展方向。国有企业混合所有制的改革方向应该是对所有的资本形态都能够开放，更多通过资本市场实现融资。四是国有企业改革的方向还需要进一步解放思想、突破观念。国有企业的管理者应当成为企业家，通过市场化的方式体现其价值。现在很多国有企业的管理者，其行政职务和企业家身份间内在的冲突和矛盾是必须要解决的。崔凡从当前国际化经营环境的角度对走出去的国企提出了相应建议：“从中国的角度来说，一是改革和开放都正在朝着市场化的方向发展，只有改革和开放做的越好，我们的主动性才越强，不至于很被动。二是在国际上要增信释疑，表明国有企业是自主经营的市场主体。三是在受到极端歧视的情况下，向世贸组织提起申诉或适当采取措施维护自己的利益，但是现在世贸组织的争端解决上诉机制已经处于瘫痪状态，只有临时上诉仲裁机制，但是仲裁机制发挥的作用和范围是有限的。中国的外资法和外贸法中分别有一条，其他国家对我们进行贸易或投资方面的歧视，中国也有权对它采取限制措施，这是符合国际经贸关系的对等原则的。”
本文首发于《中国经济评论》杂志第10期
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